نحوه توزیع منابع درآمدی شهرداری و معضلات پیش روی شهرها

انتشار در۱۹ فروردین ۱۳۹۶ ساعت ۴:۰۷ ب.ظ سرویس:شهر و شهروند بدون دیدگاه 11 بازدید

یادداشتی از دکتر «حامد مقدم»

نحوه توزیع منابع درآمدی شهرداری و معضلات پیش روی شهرها

توضیح آفتاب: یادداشت زیر بخشی از سلسله یادداشت‌های تخصصی دکتر حامد مقدم (دارای مدرک دکترای شهرسازی و عضو هیأت علمی دانشگاه) است که پیش از این، همه بخش‌های آن در پایگاه خبری تحلیلی «میلاد لارستان» منتشر شده است. در این بخش از یادداشت که برای سایت آفتاب لارستان نیز فرستاده شده است، نویسنده به بحث و تحلیل در مورد بودجه شهرداری‌ها و نحوه هزینه‌کرد آنها در امور گوناگون شهری پرداخته است که در ادامه می‌خوانید:

***‌

قریب ۳۰ سال است که شهرداریها در درآمدهایشان تقریباً مستقل از بودجه های دولتی عمل می نمایند. استقلال شهرداریها علیرغم آنکه می توانست زمینه ساز مدیریت واحد شهری باشد؛ (یعنی کلیه نهادها و ارگانهای یک شهر زیر نظر شهردار اداره شوند و شهردار نیز بطور غیر مستقیم با رای مردم انتخاب گردد) و در واقع یک حاکمیت محلی را به کمک شوراها ایجاد نماید، بعدها نه تنها به این آرمان منجر نشد، بلکه آسیبهای جدی به روند اداره شهر وارد نمود.

شهرداریهای کوچک بخش عمده درآمدهایشان را به هزینه های جاری (مثل حقوق کارکنان) اختصاص دادند و شهرهای بزرگ و متوسط برای تامین بودجه های عمرانی خود، به روشهای غیر متعارف روی آوردند.

امروزه در شهرهای بزرگِ کشور مهمترین منبع درآمد شهرداریها “تراکم فروشی” (و تا حدی، تغییر کاربریهای درون شهری) است. بدین معنا که مثلاً اگر ملک شما اجازه ساخت تا دو طبقه را دارد، در طرحهای شهری به شهرداری اجازه داده می شود که تا سه طبقه اضافه تر را نیز، در ازای اخذ هزینه، شهرداری مجاز به صدور مجوز باشد.

در شهرهای متوسط و تا حدی کوچک، به دلیل ارزش پائین زمین نسبت به هزینه ساخت، مالکین رغبت چندانی به ساخت متراکمتر بنا و اضافه کردن به طبقات از خود نشان نمی دهند. در این شهرها بخش زیادی از درآمدها، ناشی از ورود اراضی و املاک جدید به داخل محدوده شهری و تغییر کاربری آنهاست که بر اساس قوانین، درصدی از ملک، طی توافق، در قالب طرحهای آماده سازی و تفکیک، به شهرداری واگذار می شود.

واضح است که شهرداریهای شهرهای بزرگ می کوشند تا حد امکان بر تراکم مجاز شهر بیفزایند (و گاهی تخلفات زیادی در حوزه مجوزهای ساخت اضافه طبقات یا احداث برجها یا سطح اشغال و… نیز صورت می پذیرد) و شهرداریهای شهرهای متوسط و کوچک در تلاش برای ورودِ هر چه بیشترِ زمین به داخل محدوده شهری در قالب طرحهای تفصیلی یا تقاضا از کمیسیون ماده ۵ و… می باشند که البته، گاهی به نظر می رسد که چاره دیگری نیز وجود ندارد! (البته قطعاً چنین نیست و روشهای تجربه شده موفقی در کشور ما قابل ذکر است)

اگر بخواهیم از معضلات نام ببریم باید در این باب به این موارد اشاره کنیم:

۱- تراکم مازاد در کنار عدم تامین سرانه راه، سبب مشکلات ترافیکی می گردد؛

۲- آسیبهای جدی به سیمای شهر وارد می گردد؛

۳- افزایش افسارگسیخته و نامتناسب با رشد جمعیت شهر، سبب افزایش هزینه های خدمات و نگهداری شهر می گردد؛

۴- کاهش نرخ رشد جمعیت کشور، و کاهش تمایل به ساخت و ساز در دوره های رکود و… همواره این منابع درآمدی را با خطر مواجه می نماید؛

۵- علیرغم آنکه تا حدی، به واسطه لزوم تامین درآمد شهرداریها، نهادهای تصویب طرحهای شهری با خواسته های شهرداریها کنار می آیند و همکاری نسبی با ایشان دارند، لیکن از همین حدود و چارچوبها هم عدول می شود و تخلفات زیادی صورت می گیرد و متاسفانه در اکثر موارد نیز، نهادهای نظارتی به بهانه مشکلات درآمدی شهرداریها، از این تخلفات چشم پوشی می نمایند؛

۶- شهرداریها ترجیح می دهند که تا حد امکان از تصویب طرحهای جامع و تفصیلی در مراجع تصویب جلوگیری نمایند و دوره تصویب را طولانی نمایند تا اصطلاحاً در دوره ای که طرحها باز است و تغییر دادن کاربری و حدود شهر و… سهل الوصول تر است، مقاصد خود را در آن اعمال نمایند.

اگر از همه این مشکلات هم بگذریم، باز یک مشکل اساسی باقی می ماند و آن، توزیع نامتناسب هزینه‌کرد این منابع طی سالهای متوالی می باشد.

اگر فرض را بر این بگیریم که عمر مفید یک ساختمان ۵ طبقه در شهر بزرگ قریب ۵۰ سال باشد؛ آنگاه یک شهرداری حق دارد در یک سال فقط به ۲ درصد (یک پنجاهم) از کل پلاکهای قابلِ فروشِ اضافه تراکم، تراکم مازاد بفروشد. چرا که اگر بیش از این مقدار فروخته شود (مثلاً ۴ درصد) آنگاه منبع اصلی درآمد آن شهر، طی ۲۵ سال اول به اتمام می رسد و برای ۲۵ سال بعدی یا باید به سراغ منابع دیگر رفت (که زیرساختهای آنها فراهم نشده)؛ و یا بایستی به سراغ تخلف فروشی دیگری رفت! که پیشتر، مسائلی همچون فروش پارکینگ، تبعات ناگوارتری بدنبال داشته و اگر چنین منابعی وجود می داشت، شهرداریها قطعاً تا امروز به سراغ آنها نیز رفته بودند! و یا در نهایت باید خود را آماده ورشکستگی شهرداریهای بزرگ نمود. (کما اینکه بخش عمده ای از پلاکهای شهر تهران متأثر از تراکم فروشی بوده اند و بخش بزرگِ دیگری نیز، در محدوده بافتهای فرسوده قرار دارد و قابلیت چنین بهره برداریهایی ندارد و آینده این شهر به لحاظ درآمدها تا حد زیادی متاثر از تصمیمات تخلف فروشیهای جدید خواهد بود!)

همچنین در شهرهای متوسط و کوچک، (با در نظر گرفتن دوره ۱۰ ساله طرحهای تفصیلی) شهرداری مجاز است در هر سال تنها ۱۰ درصد از اراضی وارد شده به داخل محدوده شهری را طی توافق، مورد استفاده قرار دهد. حال آنکه گاهی مشاهده می شود که به سبب طولانی شدن تصویب این طرحها، حتی پیش از تصویب، بخش عمده ای از اراضی موردِ توافق قرار گرفته است و بر خلاف ضوابطِ بودجه بندی ها که تنها بخش کوچکی از درآمدهای شهرداری در هر سال بایستی از محل فروش اموال و دارایی ها باشد، به فروش رسیده اند و هزینه نیز شده اند!

در نهایت باید گفت که شوراها نیز، همگام با شهرداران، از این رویّه استقبال نموده اند؛ چرا که آنها نیز ترجیح می دهند در دوره ۴ ساله تصدی خود در این جایگاه، عملکرد بهتری از شهرداری دیده شود و لذا تراکم فروشیِ بیشتر و توافقاتِ بیشتر را مساوی با درآمدِ بیشتر و امکانِ فعالیت بهتر می بینند و لذا شورا و شهردارانِ آینده می مانند و عملکردهای ضعیفی که نه ناشی از ضعفِ ایشان؛ بلکه به سبب زیاده خواهیِ پیشینیان است.

در مسیرِ مقابله با این رویّه، سه عامل نقش مؤثری دارد:

اولاً کارمندان شهرداری بر این امر واقف باشند که آینده شغلی ایشان متاثر از عملکرد امروز مدیران است و لذا بایستی تا جایی که امکان دارد مانعِ این زیاده رویها باشند.

ثانیاً شوراها منتخب مردم هستند و مردم بایستی بر اساس عملکرد شهردار و اعضای شورای فعلی و همچنین، میزان صداقت و امانتداری افرادِ جدید، به ایشان رای دهند. در این باب، عملکرد شهرداران، آینه تمام نمایِ طرز فکرِ اعضایِ شوراست.

ثالثاً در طی دوره فعالیت شهرداران و شوراها، فقط به عملکرد ایشان در تعداد پروژه های انجام شده توجه نکنند و دقت داشته باشند که پایداریِ درآمدها نیز از اهمیت زیادی برخوردار است و لذا اگر نظارت صحیحی نداشته باشند نمی توانند از شوراها و شهرداران بعدی انتظار عملکرد مناسبی داشته باشند.